FGTS: As mudanças introduzidas pela Lei 13.932

Claudia Magalhães Eloy e José Pereira Gonçalves em 19.12.2019

Em 11 de dezembro de 2019, foi sancionada a Lei 13.932 consolidando várias das mudanças no FGTS originárias da MP 889/2019 e outras que resultaram dos debates havidos na tramitação do projeto no âmbito do poder legislativo. O presente artigo analisa alguns desses novos dispositivos destacando a trajetória dos saques e o orçamento recém aprovado pelo CCFGTS (Resolução 949/2019), em reunião realizada no dia anterior à sanção da referida Lei, no intuito de avaliar os possíveis impactos decorrentes das alterações promovidas e, sobretudo, tecer algumas considerações a respeito da evolução das contas do FGTS no próximo quadriênio.

As análises partem do quesito saques, item fundamental na evolução das contas do Fundo. Nos últimos anos, o comportamento foi de crescimento real do volume das retiradas: enquanto em 2010 a média de saques era de, aproximadamente, R$ 7 bilhões por mês (atualizados pelo IPCA de out/2019), em 2018 essa média subiu para R$9,7 bilhões e ao longo dos nove primeiros meses de 2019, a média atingiu R$10,5 bilhões, sem considerar os R$10,2 bilhões extras retirados no mês de setembro nos saques imediatos autorizados pela MP 889/2019. Essa elevação é fruto tanto da expansão das modalidades quanto do aumento do desemprego (os saques por demissão sem justa causa, principal modalidade, saltaram de uma média mensal de R$4,3 bilhões em 2010 para R$5,9 bilhões em 2018 e R$6,5 bilhões entre janeiro e setembro de 2019, sempre em valores constantes).

As demissões por acordo, que se esperava fossem gradativamente substituindo parte das demissões declaradas sem justa causa que, supõe-se, surgem na verdade de pedidos de demissão pelo empregado, ainda não são representativas. Nos 9 primeiros meses de 2019 somaram apenas pouco mais de 278 mil casos e R$1,9 bilhões sacados, enquanto as demissões sem justa causa totalizaram cerca de 13 milhões de operações e R$57,8 bilhões retirados, embora o valor médio por saque seja bem menor na demissão sem justa causa – R$4,5 mil contra R$7,2mil). Ou seja, a redução esperada nos saques, fruto da alíquota reduzida de saque de 80% do saldo no caso das demissões por acordo, ainda não se materializou.

Ademais, conforme já mencionado, no mês de setembro, dado mais recente do sistema de dados do FGTS, os saques saltaram para R$ 20,8 bilhões, contra quase R$11 bilhões no mês anterior, em função do início da efetivação dos saques (saque imediato) extras instituídos pela MP 889/19. Nas discussões havidas no Legislativo, o limite de saque imediato, inicialmente de R$500,00/conta foi elevado para R$ 998,00 (1 SM), mas somente para as contas que tivessem esse saldo, no máximo, na data da edição da MP 889 permitindo, portanto, o saque do saldo integral para esse grupo de contas. Considerando os dados de distribuição das contas por faixa de saldo de julho de 2019, o novo limite deve expandir em R$1,7 bilhões os saques no grupo das contas ativas e tende a zerar o estoque de contas inativas com saldo de até 1SM[1]. Desta forma, o governo estima que haverá ampliação em cerca de R$ 2,5 bilhões da previsão inicial de saques extras, que era de R$30 bilhões para este ano e R$10 bilhões para 2020. O fato de os saques extras terem sido realizados automaticamente, deixados à disposição do cotista, cabendo ao cotista o fardo de solicitar a devolução ao Fundo, tem estimulado, sem dúvida, a utilização desses recursos, sobretudo em época de liquidações (Black Friday) e compras para festas de fim de ano. Ou seja, essas projeções tendem a se efetivar.

Os saques para moradia[2] também apresentaram crescimento real entre janeiro de 2010 e setembro de 2019 como demonstra o gráfico a seguir. Em 2019, nos primeiros nove meses, a média mensal de saques nessa modalidade foi de R$1,7 bilhões, superior, em valores constantes, às médias dos anos anteriores (R$1,5 bi em 2018; R$ 1,3 em 2015 e 2014) e pode resultar em um volume de saques da ordem de R$20 bilhões até o final deste ano. Esse aumento é explicado pelo crescimento da base de contratos ativos no âmbito do SBPE: de 1,3 milhões de contratos em 2013 para 1,9 milhões em 2018.

Ainda em relação aos saques moradia, vale registrar as disposições da Resolução CMN 4762, de 27/11/2019, que instituiu novas regras acerca da portabilidade do crédito imobiliário, permitindo a reclassificação de operações contratadas originalmente fora do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) serem enquadradas no SFH. Considerando o cenário de taxas praticadas no mercado, como decorrência da redução da Selic já se observa incremento das solicitações de portabilidade. A possibilidade de reenquadrar a operação, tendo em vista que o parâmetro atual do valor do imóvel viabilizará o enquadramento de vários casos dentro dos limites SFH, deverá promover algum aumento adicional dos saques na modalidade moradia junto ao Fundo[3]. Em 2018, da base de 1,9 milhões de contratos ativos, cerca de 180 mil não estavam enquadrados como SFH.

A Lei 13.932 acrescentou, ainda, as seguintes modalidades de saque:

  • saque-aniversário (item XX do Art.20º): o trabalhador tem direito, por opção, ao saque anual, no mês de seu aniversário, cujo percentual de valor a ser sacado está relacionado ao saldo existente na conta[4];
  • doenças raras (item XXII do Art.20º);

A peça orçamentária divulgada pela Resolução CCFGTS 949[5] prevê que o saque-aniversário atingirá cerca de R$ 39 bilhões em 2020, caindo para R$36 bilhões; R$34 bilhões e R$32 bilhões nos anos seguintes. Já os saques por demissão (incluindo multa rescisória) estão projetados em um patamar de R$ 53,6 bilhões em 2020[6], apresentando uma redução em torno de R$22 bilhões em relação ao total estimado nesta análise para 2019. Desse modo, os saques totais estão projetados em R$148,7 bilhões em 2020, caindo para R$138,4 em 2021; R$141,3 bilhões em 2022 e R$144,5 bilhões em 2023, sendo que em 2018 somaram R$116 bilhões (em valores de 2019). Assim, se confirmadas essas projeções, observa-se no médio prazo, aumento nas retiradas do Fundo, como demonstra o gráfico a seguir.

A arrecadação bruta apresenta, em 2019, até setembro, uma pequena melhora em relação a 2018, com uma média mensal de R$ 10,6 bilhões contra R$ 10,4 bilhões nos três primeiros trimestres do ano anterior, em valores constantes. Entretanto, observa-se ainda uma queda em relação aos mesmos períodos de 2014 a 2017: médias mensais de R$ 11,4 bilhões entre janeiro e setembro de 2014 e de 2015; R$ 11 bilhões em 2016 e R$ 11,1 bilhões em 2017, sempre em valores constantes. Como demonstra o gráfico a seguir, nos períodos mais recentes o crescimento da arrecadação não tem sido capaz de compensar plenamente a elevação real dos saques.

Para o próximo quadriênio, as expectativas expressas na referida peça orçamentária divulgada, sinalizam, como premissa, o crescimento na arrecadação das contribuições, indicando que em 2020 deverão atingir R$ 133 bilhões, em 2021 R$ 140,8 bilhões, em 2022 R$ 148,6 bilhões e em 2023 cerca de R$ 156,6 bilhões. Considerando que nos últimos 12 meses (out/18 a set/19) a arrecadação somou R$ 127,9 bilhões (em valores constantes), os incrementos projetados na arrecadação amparam-se na esperada reativação da economia. Com essas projeções, a arrecadação líquida será negativa em R$15,8 bilhões em 2020, mas passa a ser positiva a partir do ano seguinte: R$2,4 bilhões em 2021; R$7,3 bilhões em 2022; e R$12 bilhões em 2023.

Por outro lado, vale destacar o cancelamento da contribuição decorrente da Lei Complementar 110[7], ainda não reconhecido no orçamento, que reduzirá em mais de R$ 6 bilhões anuais o nível de arrecadação do Fundo[8].

A referida Lei 13.932 também procurou reduzir as despesas incorridas com a administração do Fundo e aumentar o nível de governança. Neste sentido, a Taxa de Administração paga ao Agente Operador foi limitada a 0,5% do total dos ativos. No entanto, o orçamento ainda considerou a taxa anterior de 1%, cujo valor será revisto na peça orçamentária a ser aprovada pelo Conselho na reunião de janeiro, o que deverá indicar uma economia de aproximadamente R$ 2,7 bilhões já em 2020.

Para melhorar a Governança do FGTS, a Lei 13.932 prevê a constituição de um Comitê de Auditoria a ser custeado pelo Fundo, e estabelece que, além da taxa de administração, as demais despesas administrativas, estão limitadas a 0,04% dos ativos Em 2018, as despesas administrativas (excetuando a Taxa de Administração do Agente Operador), somaram apenas 0,0176% dos ativos totais[9]. Portanto, embora salutar do ponto de vista da gestão do Fundo, a criação do Comitê de Auditoria aumentará essas despesas, sem, contudo, constituir despesa relevante.

O referido orçamento prevê desembolsos anuais para oferta de crédito habitacional de R$53,5 bilhões para o quadriênio 2020/2022. Os desembolsos do FGTS para habitação dos últimos anos foram de R$ 59,9 bilhões (2018); R$58,5 bilhões (2017) e, aproximadamente, R$58 bilhões em 2016. Em 2019, até outubro, os desembolsos somaram pouco menos de R$ 50 bilhões (R$49,954) o que já sinaliza uma possível queda no presente ano em termos reais, apontando para uma limitação do FGTS em seguir expandindo sua carteira habitacional (entre 2014 e 2017, a carteira de crédito habitacional do FGTS apresentou crescimento real de 38,8%).

Os descontos, que somaram R$ 9,28 bilhões em 2018, estão orçados em R$ 9 bilhões por ano a partir de 2020, mantendo assim o mesmo valor de 2019. Em relação aos descontos, merece ser destacado, ainda, que os valores alocados pelo FGTS eram, no desenho original do MCMV, complementados por subsídios oriundos do OGU.

Por fim, o orçamento prevê ainda um saldo de disponibilidades em queda, de R$83,9 bilhões em início de 2020 chegando no final de 2022 em um patamar de R$ 45,6 bilhões, superior apenas em cerca de R$ 10 bilhões o valor a ser mantido no Fundo de Liquidez[10] cujo montante está estimado em R$ 35,3 bilhões para 2022, iniciando 2023 com uma carteira TVM de apenas R$4,4 bilhões. Para o fim de 2023 se estima um início de recuperação, com incremento de cerca de R$ 10 bilhões nas disponibilidades, permitindo assim, embora ainda timidamente, alguma folga em relação ao Fundo de Liquidez. Essas previsões estão suportadas por uma série de premissas de aumento da arrecadação e de redução dos saques. Alterações na efetivação dessas premissas, inclusive e sobretudo em função do nível de adesão ao saque-aniversário e/ou de novas flexibilizações de saques, comprometem as atuais projeções orçamentárias.

Em suma, as mudanças implementadas no FGTS pela Lei 13.932 vão gerar impactos relevantes na dinâmica do modelo, cujas consequências ainda não podem ser totalmente dimensionadas. Inclusive, na reunião em que aprovou o orçamento “preliminar” do Fundo, o Conselho Curador também aprovou o Planejamento Estratégico do FGTS para o período de 2020 a 2030 (Resolução 948), cujos princípios ali definidos demonstram a preocupação daquele colegiado com o futuro do Fundo. 

Por sua vez, considerando a expectativa de retomada do crescimento da economia, e tanto os saques como a arrecadação têm relação muito direta com o nível de emprego, se espera que o Fundo tenha condições de absorver os impactos das medidas já aprovadas sem comprometer o nível de aplicações projetado.

Além disso, mesmo com a profundidade e amplitude das alterações implementadas no FGTS, outros aspectos devem nortear futuras discussões, como é o caso do nível de taxa de juros praticadas nas operações, merecendo ser destacado que no caso das operações habitacionais, em algumas faixas, os níveis praticados já superam os do SBPE, atualmente em trajetória de redução. Esta questão, no entanto, revela-se desafiadora, tendo em vista que a redução das taxas de juros no crédito impacta tanto a remuneração dos agentes financeiros quanto a rentabilidade dos cotistas.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es), não refletindo necessariamente a opinião dos demais colaboradores deste blog.


[1] Em jul/2019, contas inativas nessa faixa de saldo somavam R$11,6 bilhões.

[2] Compreendem diferentes sub-modalidades de saque: pagamento integral ou parcial da aquisição; liquidação integral ou parcial do saldo devedor; pagamento de prestações de financiamento e saque para construção da moradia própria.

[3] O próprio Voto (245/2019) que embasa a Resolução reconhece que o anterior veto ao reenquadramento nos casos de portabilidade “visava a preservar o equilíbrio patrimonial do FGTS, uma vez que a indução do reenquadramento pela portabilidade reduziria a previsibilidade do volume de saques das contas”. Ainda segundo este Voto, a Res.4676/2018, ao tornar o enquadramento da operação no SFH facultativo, abriu caminho para essa modificação. O contrário – operações originalmente enquadradas como SFH, mas cuja avaliação atualizada do imóvel o situa fora dos limites de valor, permanecem enquadradas – já era permitido desde a Resolução 4.292/2013.

[4] A opção pelo saque-aniversário impede o exercício do direito ao saldo da conta em caso de demissão. Fica mantido o direito ao saque da multa rescisória.

[5] De acordo com as normas em vigor, o CCFGTS deveria apresentar o orçamento para 2020 na reunião de outubro. No entanto, face a tramitação da MP 889 no Congresso Nacional, a aprovação acabou ocorrendo na reunião de dezembro, mas mesmo assim no dia anterior ao do sancionamento da Lei 13.932. Em função disso, algumas rubricas contemplam valores totalmente fora da realidade, mas isso deverá ser ajustado em janeiro quando da primeira reunião do Conselho.

[6] R$56,3; R$ 59,2 e R$ 62 bilhões nos anos seguintes.

[7] Nas dispensas sem justa causa, o empregador era obrigado a recolher 50% do valor a título de multa, sendo que 10 pontos percentuais, ficavam no Fundo. A partir de agora, a multa retorna para a alíquota de 40% sobre o saldo, mantendo sua total reversão para o trabalhador demitido.

[8] O orçamento inclui, em 2023, a arrecadação de quase R$ 7 bilhões nessa rubrica, agora extinta.

[9] Essas despesas somaram pouco mais de R$93 milhões.

[10] O Fundo de Liquidez, estabelecido em norma, é destinado a atender eventuais excessos de saques sobre disponibilidades, em face de conjunturas desfavoráveis, bem como sazonalidades no ritmo de desembolsos de financiamentos contratados (RCCFGTS 9/1990). A reserva de liquidez corresponde, mensalmente, ao somatório dos saques ocorridos nos 3 (três) meses imediatamente anteriores, em escala móvel, cujos movimentos encontrem-se consolidados ou fechados. (RCCFGTS 702/2012)

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